论BOT在我国城市建设投融资中的应用

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　　由于基础设施项目投资巨大、各级政府财力有限，政府所承受的财政资金压力较大。在加快城市基础设施建设的同时，完全靠政府财政难以满足需求，必须拓宽投融资渠道，BOT方式是其中的最佳选择之一。文章在对我国城市建设投融资现状和BOT投融资分析的基础上，探讨了BOT在我国城市建设投融资应用过程中的一系列问题。
　　BOT 是一种项目投融资和经营方式，是一种无追索权的资金英文缩写，是建设（B）、经营（O）、移交（T）的全过程，是一种特殊的投资方式，其实质是一种特许权。近年来我国在城市建设投融资领域取得了一些成果，但由于受到思想观念的制约，不少城市建设的资金紧缺，严重制约着城市的发展。发达国家在城市建设过程 中成功地采用了BOT融资金方式，为我国城市建设过程中资金紧缺问题的解决指明了一条可资借鉴的途径。
　　一、我国城市建设投融资的现状分析
　  随着经济社会的快速发展，我国城建规模迅速扩大，城建投融资需求快速增长，与此同时，资金短缺矛盾日益凸现，研究相应对策，对于加快城市建设，促进城市发展，具有重要意义。城市是现代文明的发源地，是人类社会发展的引擎。城市作为人口集聚和经济、政治、文化中心，历来都在区域发展中起着主导作用。随着城市发展和城市人口大量增加，市民生产、生活所必需的市政基础设施规模也随之不断扩大，只有加快城市建设，才能满足市民的多种需求。加快城市建设，必然涉及到城建资金问题。按照联合国开发署推荐的标准，发展中国家城市基础设施建设投资应占固定资产总投资的9%～15%，或占GDP的3%～5%。而我国从 1952年～2000年的48年里，城市基础设施投资占固定资产投资的4.3%，仅为联合国推荐指标的29%～48%；城市基础设施投资占国内生产总值的 1.37%①；仅为联合国推荐指标的27%～46%。改革开放以来，我国城市基础设施投资增长很快，“八五”期间达到2 600亿元，是“七五”期间的512倍；“九五”期间达到7 000亿元，是“八五”期间的217倍。我国城市建设固定资产投资占国内生产总值的比重已由1991年的0.8%，增长到2001年的2.6%②。随着城建投资的大幅增长，绝大多数城市的综合服务功能明显增强，城市环境质量、投资环境质量和市民生活质量有了很大提高。但与联合国开发署所建议的标准相比仍有一定差距；与国外大规模建设时期城建投资占国内生产总值的3%～8%相比，有较大差距。据有关专家研究，城市化水平每提高一个百分点，城市建设投资大约需要增加2600亿元。而到2020年，我国城市化将由2003年的40.5%提高到50%，按这一比例估算，21世纪前20年，全国城市基础设施投资将达到20万亿元左右，相当于2003年全国财政收入的近十倍，如此庞大的城建融资需求与资金供给之间的矛盾将会日益凸现出来。由政府全权承担基础设施建设显然加重了政府的财政支出负担，巨大的政府支出产生的挤出效应也会抑制社会投资。因而，财政资金投入基础设施建设的增长空间十分有限，政府为主的投融资模式在争取银行贷款方面也日益显现出局限性。此时，需要新的基础设施建设投融资方式来弥补政府投资之不足，BOT方式便是其中既合乎改革方向又极具潜力的融资模式之 一。
　　二、BOT投融资方式分析
　　发达国家采用BOT方式发展基础设施建设的经验，为发展中国家解决资金缺口问题开辟了新的途径，尤其是在城市建设投融资改革中。在扩大内需、加快基础设施建设的今天，我们有必要在充分了解BOT的基础上，充分利用BOT融资方式解决我国城市建设中的资金短缺问题。
　  1．BOT投融资金方式的起源。BOT方式应用于基础设施项目已有近百年历史。工业革命后，西方一些发达国家曾使用近似于这种方式建设了一批基础设施项目。但是，这些项目只是在某些方面具有BOT投资方式的特点，而且当时也没有人将其进行理论总结或命名。应该说真正的BOT项目是近几十年出现的一种投资方式。BOT这种以私人资本参与基础设施建设的方式最早运用于美国。在19世纪，美国就首先以这种方式修建桥梁、电站、运河。据美国国会预算办公室报告，在4万个公共供水系统中，几乎有一半是私人公司。进入20世纪80年代以来，欧洲的英国、拉美的阿根廷、智利、墨西哥和亚洲的马来西亚、泰国、菲律宾、巴基斯坦等一些国家纷纷采用这种方式。如英吉利海峡海底隧道工程、澳大利亚悉尼港湾隧道、英国Dartfold大桥、香港海底隧道、泰国曼谷第二期高速公路等都是当今世界上颇具代表性的交通基础设施BOT项目。总体来说，BOT投资方式在这些国家的应用，减轻了政府直接的财政负担。20世纪80年代中后期，一些发展中国家随菲律宾、泰国、马来西亚、土耳其等国也相继引入了这种投资方式。
　　我国以往主要采用外商直接投资、国际金融机构与外国官方贷款 和在国际市场上发行债券等方式，解决建设资金问题。这些方式无疑对我国经济发展起到了重要作用，但是国家的债务不断增加，利率和汇率风险加大。因此积极寻找不引起债务负担的融资方式，为业内人士广泛关注。1998年国内的一些资深专家们将成都第六水厂B厂列为我国第一个规范的供水BOT项目。应用BOT模式建设，并作为国家BOT的试点以来，BOT模式在城市水业中发展迅速。据不完全统计，现在各种类型的准BOT项目已经达几百个，BOT概念化、理念化甚至社会化、政治化地广为流传。
　　2．BOT投融资方式的基本特征。BOT投资方式的基本做法是承担项目的投资者在特许经营期内，自主筹资和经营并自享收益承担风险，经营期满后停止经营，并将全部设施完好无偿地移交政府管理。BOT是一种项目投融资和经营方式。发展商回收项目投资的惟一途径是项目建成后在授权期内运营项目收费或销售项目产品所产生的收益。该方式的投资项目规模较大，经营周期也较长，项目投资风险大，项目建设必须要求各方通力合作。具体来讲，BOT投融资方式的特征突出地表现在以下三个主要的方面：首先是BOT项目进行的主要是收费性公共基础设施，是政府应该建设却无能力建设的社会基础设施，项目的最终拥有者是政府，受益的是整个社会。
　　因此，BOT项目的类型以自然资源开采、电力、水处理、公路和铁路交通为主；其次是BOT项目出现在一个国家经济发展到一定程度之后，是由于BOT项目需要用项目产品的收费来偿还项目的投资并取得相应的利润；再次是BOT项目周期长且投资巨大，基础设施建设本身就有投资大、周期长的特点，BOT项目时间长主要是项目批准时间、项目建设时间和项目运营时间都比较长。
　　3．BOT投融资方式运作的优势。BOT投融资方式运作的优势突出地表现在以下几个主要的方面：一是用BOT 投资模式可解决普遍存在的财政资金不足问题，减少政府的财政负担，解决基础设施与建设资金短缺的矛盾；二是虽然BOT项目前期工作准备复杂，但运营管理相对较为简单，有利于提高基础设施项目的建设效率；三是有利于帮助基础设施使用者树立有偿使用的新观念，实现基础设施建设的良性循环；四是国家一次吸收利用外资，外资逐年收回，有利于引导外资向基础产业合理倾斜，使之真正取得一种规模经济效益；五是项目由企业承担，政府不负债务责任，有利于在不影响政府所有 权的前提下，分散基础设施投资风险；六是提高效率，引进技术、管理经验。政府的关键作用是确定价格与特许经营期限，这有利于在投资建设和运营管理中引进先进的技术和管理方法。此外，采用BOT投融资方式还有利于改善利用外资的结构。
　　4．BOT的项目风险。BOT项目的特许经营期限较长，一般在10年至30年之间，在数十年中，科学技术的发展及政策、法规的变化等因素势必影响BOT项目的运营，所以BOT项目存在着较大的风险：一是政治风险，是指政局的稳定与否及两国外交关系的变化带来的风险，主要是外商投资需要考虑的；二是政策和法律风险，由于BOT项目投资数额大、建设周期长、产生风险的环节多，因此对法律公开性、预见性和稳定性的要求很高，但我国BOT模式的立法很不完善，也没有制度相应的基础设施投资法，现有的行政部门规章和地方立法又没有普遍适用和确认行为效力的约束力。因此采用这种投融资方式在发生争议并形成诉讼时，可能会陷入无法可依的判断误区和法律尴尬；三是市场风险，即在项目营运期内，未达到市场预期或是由于市场上出现更廉价的竞争产品或替代产品，致使BOT 项目无产品竞争力；四是技术及完工风险，包括由于设计缺陷造成的工程延期，以及由于原材料涨价从而导致工程超支等；五是融资风险，即由于汇率、利率和通货膨胀率的变化带来的风险；六是不可抗拒的外力风险，即由地震、火灾、水灾等不可抵抗的外力带来的风险。
　　三、对策及建议
　　我国城市建设投融资改革取得了一定成效，但同时存在着许多问题。如投资主体单一、融资渠道较窄、资金投入不足，投资管理模式和项目建设管理组织形式不尽合理，市场配置机制、风险约束机制和财政杠杆机制缺乏，成本无约束的价格政策形成了只管花钱和运营，不关心经济效益，不负责建设项目的还本付息的弊病。结合对BOT 的分析，为更好地推进城市建设的步伐，主要应从以下几方面努力：
　　1．加大BOT投融资方式的投资力度。加大BOT投融资方式的投资力度首先是要有针对性地运用BOT融资方式。BOT融资方式虽然有许多优点，但并不是对所有的基础设施项目都适用。首先，基础设施项目按能否让市场发挥作用可分为非经营性和经营性项目两类，只有经营性项目才能考虑应用BOT方式。另外，BOT项目一般比较复杂，前期工作时间较长，费用也较高，对于投资少时间紧的项目采用一般的招标方式建设较适宜，对于规模大而资金短缺的基础设施项目，BOT方式不失为一种好的投资方式；其次是要明确重点，充分发挥政府作用。政府是保证BOT项目成功的重要因素，基础设施项目的特点决定了在市场化运作BOT项目时，必须充分发挥政府作用，做到科学决策，规范价格，加强监督，完善立法，服务配合；再次是要立足实际，灵活运用BOT融资方式。在运用BOT融资方式过程中，要把遵循国际通则与我国现实结合起来。BOT作为一种投资建设方式已为许多国家所接受和运用，遵循国际惯例是必要的，但不能照搬照抄。除了吸引外商采用BOT方式，还可以鼓励有实力的国内企业特别是民营企业通过股份公司的形式，将其资金投放到急需发展的基础设施建设上来。可以预测，在我国的市场经济条件下，BOT方式在我国基础设施建设中将发挥更大的作用。
　　2．正确定位政府在BOT运作模式中的角色。政府要改变过去那种过分依赖财政性资金进行基础设施建设的单一模式，改变传统“统包”模式下政府全能的角色，必须在基础设施建设投融资改革中对其角色重新定位。总的说来，政府在基础设施建设中应扮演的角色是公共基础设施的总体规划者；法规政策的制订者；补贴资金的提供者；项目的招商者：行业的监管者以及企业和公众利益之间的协调人。对于那些重要的非经营性公共基础设施项目，政府应该直接动用政府财力资源提供市场失灵条件下市场无法提供的公共产品和服务。